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李開孟 || 以三代PPP理論推動PPP模式綠色發展
發布日期:2019-11-21 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

第四屆中國PPP論壇于2019年11月16日在清華大學盛大召開,中國PPP咨詢機構論壇是本屆論壇的協辦單位之一。

本屆論壇聚焦“綠色PPP與區域可持續發展”,旨在推動PPP模式在生態保護和環境治理等綠色發展領域的應用,促進區域協調可持續發展。中國PPP咨詢機構論壇秘書長、中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟博士應邀在本屆論壇發表題為《以三代PPP理論推動PPP模式綠色發展》的主旨演講,從綠色發展的角度揭示了如何進一步豐富我國PPP模式的實踐內涵,正本清源地辨析了PPP、特許經營和PFI(私營融資倡議)的術語概念,并闡述了“三代PPP”的理論框架。

第四屆中國PPP論壇,將主題聚焦于“綠色PPP與區域可持續發展”。我的理解,是希望借助“中國PPP論壇”這個重要平臺,從綠色發展的角度討論如何進一步豐富我國PPP模式的實踐內涵,強調在PPP模式推動區域協調綠色可持續發展等方面達成更多共識,具有很強的目標導向性。

如何豐富和完善PPP模式的內涵,從正本清源的角度,必然會涉及到對PPP基本概念的理解問題。就國際同行對PPP概念的理解而言,與PPP并列的術語還有兩個,即Concession(特許經營)和PFI(私營融資倡議)。目前,來自不同國家及國際組織的相關專家,對這三個術語的基本內涵存在不同理解。但是,如果僅從這三個術語的字面含義去理解,我們會發現這三個術語所闡述的是同一個對象,內涵完全重疊,所不同的僅是從不同的角度去理解同一個事情。

特許經營(Concession)強調原本由公共部門負責的基礎設施及公共服務,授權由私營部門來承擔;私營融資倡議(PFI)則強調,既然由私營部門來承擔,則要求由私營部門發起融資,以解決政府財政資金不足的問題;PPP則強調基礎設施的建設和運營,必須由公共部門和私營部門建立平等合作的伙伴關系來完成。

這三個術語之間的關系,原本如此地明晰和簡單。特許經營協議,PPP合同和PFI合同,原本指向同一個內容。只是在實務應用中,人們根據特定的需要賦予其不同的內涵,甚至由于對這些概念術語的不同理解還引發激烈的爭論,根本原因在于人們利用PPP模式的目標導向存在很大差別,從而導致對PPP模式相關的不同術語產生不同的理解。

目前在實踐中所形成的共識是:特許經營模式強調依靠市場經營(主要指使用者付費)獲得私營部門的投資回報;私營融資倡議模式(PFI模式)強調依靠政府按照績效付費獲得私營部門的投資回報??陀^而言,僅從PFI術語的字面理解,看不出政府績效付費的內涵,也解讀不出必須進行物有所值評價(value for money)的含義。同樣,從特許經營的字面理解,同樣解讀不出來使用者付費等內涵。但是,人們在實踐中對PPP相關術語所賦予的不同內涵,已經形成相當廣泛的共識,這就是對各個術語的狹義理解。我們必須接受這種約定俗成并被廣泛認可的共識。

剛才,聯合國歐洲經濟委員會經濟合作與貿易司司長Geoffrey Hamilton在演講中再次強調,聯合國歐洲經濟委員會目前正在推動新一代PPP,即“以人為本PPP”。按照聯合國歐洲經濟委員會專家的理解,要改變傳統的在發達國家使用的強調資金價值的公共采購PPP模式(PPP traditionally has been used by developed countries as a tool for achieving ‘value for money’ for public procurement),更加強調關注減貧、氣候變化、女性賦權等內涵的以人為本PPP(PfPPP is a broader concept that covers not just for ‘value for money’ but also ‘value for people’, which focus on poverty eradication,climate change and women’ sempowerment etc.)

聯合國歐經會(UNECE)提出“以人為本PPP”的新概念,被國際社會稱為新一代PPP,并認為是未來PPP發展的努力方向。這與我們今天討論的主題即綠色PPP概念不謀而合。聯合國歐經會組織專家通過制定以人為本PPP標準,推廣應用以人為本PPP示范案例,制定以人為本PPP指導原則等多種措施,希望在全球范圍內大力發展新一代PPP,為實現聯合國2030可持續發展目標服務。

聯合國歐經會所提倡的新一代PPP,基本代表著以歐美PPP專家為主體的國際PPP專家群體對世界范圍內未來PPP發展趨勢的看法,體現了發達國家對PPP未來話語體系的引導方向。在聯合國PPP論壇等多個場合,我多次提出,雖然國際專家通過反思僅考慮金錢價值(value for money,我國稱“物有所值”)的PPP存在的局限性,應該更加重視PPP帶來的人類自身可持續性價值(value for people),但是,對于中國等廣大發展中國家而言,首要任務仍然是經濟發展。如果離開經濟健康發展,則應對減輕貧困、氣候變化、女性賦權等戰略任務將變得缺乏物質基礎,從而不可能取得理想效果。因此,我提出了三代PPP的理論框架。

一是要充分重視政府付費型PPP模式的重要性。雖然英國已經不再采用PFI模式,但就世界范圍而言,PPP概念起源于PFI,而不是特許經營。因此,以PFI為基礎的PPP,我稱之為第一代PPP。采用這類PPP模式的核心目的,是要解決財政資金使用的質量和效率問題,強調公共部門使用財政資金的物有所值(Value for Money),要進行公共部門比較值(PSC)的計算,是“資金為本”(Money-first)PPP。

二是積極推動實施聯合國歐經會所倡導的新一代PPP。我稱之為第三代PPP,即將PPP作為實現以人為本可持續發展目標的工具,強調PPP對人類的價值(Value for People),是“以人為本”(People-first)PPP。

三是在上述兩代PPP模式之間,還應存在一個處于二者之間的“第二代PPP”,即將PPP作為促進經濟發展的工具,強調PPP對經濟發展的價值(Value for Economy),是“經濟為本”(Economy-first)PPP。

上述三個代次PPP模式之間,存在遞次迭代及演進關系。任何類型的PPP,首先必須滿足資金的持續性。對于財政付費購買公共服務的PPP,必須滿足物有所值(Value for Money)的要求。但是,在資金的使用上,“節流”很重要,但更重要的是要“開源”,要用發展的觀點解決資金可持續性等問題,資金的使用是為發展服務的,財政資金的投入是為發展服務的,財政資金的可持續性應該從整個發展的周期去權衡。不應該以當前的靜態的財政資金承受能力不足為由而限制未來經濟的可持續發展,因此要積極推動實施第二代PPP。同時,要推動向更高層次的第三代PPP發展轉變。

我在多個場合都特別強調要重視發展第二代PPP,即強調通過公共部門和私營部門之間建立合作伙伴關系,激發社會資本參與基礎設施、公用事業項目建設與投資的積極性,通過推動市場化改革,完善收費及價格形成機制,構建基于市場化運作的項目投資回報機制。社會資本所獲得的回報,不再受到政府財政資金支付能力的硬約束,政府更關注宏觀層面上特定PPP項目對區域經濟發展及市場機制成熟度的帶動作用,關注如何發揮價格機制的作用,構建基于市場化的私營投資回報機制。這些理念與今天論壇的主題,即既要重視發展綠色PPP,又要強調區域可持續發展的訴求高度吻合。

以三代PPP理論推動PPP模式綠色發展,重點需要把握如下幾點:

一是重視PPP目標導向的差異性。不同地區、不同機構引入PPP模式的目的不同,對PPP模式賦予不同的含義,均有其合理性。但是,不能將所有類型的PPP都裝進一個籃子,比如要求所有類型PPP都要進行財政資金物有所值(Value for Money)評價,也不能奢求所有的PPP項目都符合人本價值(Value for People)要求。

二是人們可以不斷加入PPP模式的新內涵,但不能背離PPP模式的基本要求。不能因為強調發展綠色PPP,而忽略PPP模式在促進資金節約、經濟發展等方面的作用。如果僅僅考慮綠色發展,而不考慮資金從哪里來,不考慮經濟發展和市場需求,這樣的綠色發展將不具有可持續性。既要仰望天空,又要腳踏實地,務實推動PPP模式健康發展,避免走極端。

三是要積極推動PPP模式向更高層次的轉型發展。通過第一代PPP的引入,將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現代PPP理念導入當地基礎設施及公共服務領域的市場化改革制度體系之中;通過價格和收費制度的改革,推動使用者付費類基礎設施市場化改革,引入并不斷完善第二代PPP;在PPP制度不斷完善的基礎上,在以人為本及可持續發展理念的引領下,逐步過渡到推動第三代PPP的制度體系建設,促進綠色PPP與區域可持續發展。





 
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